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从《外商投资安全审查办法》看“双循环”的未来

最终结论与政策建议:

1、同过去不同,如今的中国市场对外资的吸引力正在大幅度下降,其中有现实的经济原因,也有外资对于中国“长期无法实现承诺”的不满;

2、基于第一条,我国目前的政策重点应该是尽可能地留住外资,从而稳定国内的经济局势和国际环境;

3、宏观来看,本次的《办法》不符合我国现阶段的战略需求,按照这个趋势发展下去,最终“双循环”也一定会异化为“内循环”,甚至有可能让中国退回到“计划经济”和“经济孤岛”的局面之中。

据中国商务部网站周六(12月19日)消息,中国国家发展改革委、商务部当天发布《外商投资安全审查办法》。根据该法,中国建立外商投资安全审查工作机制,工作机制办公室设在中国国家发展改革委,由国家发展改革委、商务部牵头,承担外商投资安全审查的日常工作,将于公布之日起三十日后正式施行。 

消息还介绍,《外商投资安全审查办法》共23条,对适用审查的外商投资类型、审查机构、审查范围、审查程序、审查决定监督执行和违规处理等做出规定。其主要法律依据是《外商投资法》和《国家安全法》,目的之一是“助力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。 

中国商务部随后在另一篇文章“外商投资安全审查工作机制办公室负责人就《外商投资安全审查办法》答记者问”中强调:“实施外商投资安全审查,不是搞保护主义、更不是开放倒退,主要目的是适应推动形成全面开放新格局的需要,健全对外开放安全保障体系,在积极促进和保护外商投资的同时,有效预防和化解国家安全风险,为更高水平对外开放保驾护航。”这篇文章接着指出:“只有把防控安全风险的篱笆扎得更密更牢,才能为新一轮对外开放奠定坚实基础,才能更好实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放。在《安审办法》实施过程中,我们将坚持在开放中谋发展、保安全,精准审查影响或者可能影响国家安全的外商投资,避免安全审查泛化。”在介绍该法的出台背景时,相关负责人还表示,近年来,世界主要国家和地区陆续推出或完善外商投资安全审查制度,并以美国、欧盟、澳大利亚、德国、日本和英国为例。 

不过,尽管这么说,外界还是观察到了一个有趣的背景:中国《外商投资安全审查办法》发布的前一天,美国新增了数十家中国公司进入其贸易黑名单,其中包括中国最大的芯片制造商中芯国际和中国无人机制造商深圳大疆创新科技有限公司。周五当天,特朗普还签署了《外国公司问责法》。中国企业日后若前往美国证券交易所上市,将面临更严格审计要求。这项法案早前在美国参众两院通过。 

中国外交部就美国将中国公司拉入黑名单的消息回应:“美方将经贸问题政治化,违背其一贯标榜的市场经济和公平竞争原则”,“我们敦促美方停止无理打压外国企业的错误行为。中方将继续采取必要措施维护中国企业的正当权益。” 

因此,综合所有的信息和相关部门有意释放出的讯号来看,有一点是相当确定的:北京清楚地知道本次的《办法》有可能被外界(尤其是国际层面)解读为一种“贸易保护主义”的政策,当局甚至都想好了解释——相关的办法是为了满足新时代的时代需求,更重要的是,中国并不是第一个这么干的。 

从基础逻辑上看,当局的这种说法是相当合理的。然而,在我们看来,这一政策和相关的解释在某种程度上是否切合中国的实际却需要斟酌。 

第一,我国目前对待外资的基本态度是什么?应该说,在今年恶劣的地缘环境和国内不断酝酿的民族主义“愤怒”情绪下,有一部分人是抱有“爷没了你们也能活的很好”的这种感性想法的。但这实际上并不符合中国经济的现状,中国经济目前的内生发展能力仍然有相当大的提高空间,如果在短时间内从过去的“外部循环为主”直接过渡到“内循环”,中国经济大概率是会出问题的,而且有可能引发一连串的社会反应。因此,即使是最激进的经济学家,只要还处在理性范畴内,都无法否认的一个事实在于:短期内,我们还不能完全“脱钩”。即使最终要“脱钩”,也需要一个“双循环”的过渡阶段。更重要的是,从国内释放的一系列讯号来看,除了一些极个别的“流量学者”,国内的主流意见并不希望“脱钩”,而是仍然希望追求一个“国内国外双循环相互促进”的局面。 

第二,外资目前对待中国的态度是怎样的?我们在许多其他分析中都提到过这个问题,简要来说:外资对中国的态度大致可以分为四个阶段: 

1、1980年代——冷战结束; 

2、冷战结束——2008年前后; 

3、2008年——2015年前后; 

4、2015年——至今。 

在第一个阶段中,中国被纳入世界市场的过程实际上是两方面因素综合作用的结果:其一是北京当局改革开放的政策需求;其二是国际反苏统一战线的需要。换言之,在这个阶段,来到中国的外资在一定程度上是带着“地缘使命”的。 

而在冷战结束后,中国市场巨大的劳动力优势以及蓬勃发展的市场空间和经济潜力则是中国与外资最为有力的纽带。在这个时期,强大的经济利益使得外资与中国经济的结合度越来越高,这种经济联系也推动了中国与世界的政治关系。以中国加入WTO为分界,在“外循环”的帮助下,中国开始了真正意义上的经济腾飞,并且逐渐融入了由美国主导的现行国际秩序。 

然而,对于“外循环”来说,2008年无疑是一个非常重要的分野。如果说2001年加入WTO是过去趋势中的一次加速,那么2008年的危机则可以被看成是中国与外资关系的一次转折点。首先,随着中国经济的发展,对于外资来说,由中国的“后发优势”所带来的吸引力正在下降(这是一种非常正常的边际递减)。其次,2008年经济危机也确实让许多外部资本出现了“自身难保”的问题。最后,随着中国经济的崛起,中国与世界的政治关系开始成为了主要矛盾。正是在这种大背景下,中国和世界的整体关系开始进入了一段“调整期”——双方都在尝试管控分歧并解决矛盾,但可惜的是,基于多种多样的原因,这种尝试最终失败了。自2016年特朗普上台以来,中国和世界的关系变得越发的对立。外资也由过去的“对华友好势力”变成了对北京当局政策最为不满的一群人。也正是在他们的推动之下,西方世界对待中国的经济政策开始变得越来越强硬,而“知识产权”、“产业补贴”以及“更深层次的开放”成为了他们的主要诉求。 

结合这两点,我们不难发现一个问题:本次的《办法》在某种程度上和我们当下主要的政策需求是矛盾的。按照这个趋势发展下去,最终“双循环”也一定会异化为“内循环”,甚至有可能让中国退回到“计划经济”和“经济孤岛”的局面之中。 

首先,不论从哪一个角度出发,我们都需要继续把外资留在中国,进而稳定中国的经济发展以及外部环境。事实上,中美“第一阶段协议”本身就是为了这一目的。而通过观察后续的一系列政策,当局似乎确实是在朝着这个方向努力,并且也取得了一些成绩。然而,正如当局自己都已经预想到的一样,本次的《办法》在这一方面起到的恐怕是反作用。 

其次,当局确实提供了相应的解释,但这一解释实际上是欠推敲的。的确,在逆全球化的浪潮和相应的地缘冲突之下,世界各国(尤其是发达国家)都在加强对于外资的管控。但我们不能简单地将中外情况划上等号。即使抛开相应的战略需求不考虑,与一些发达国家相比,我国经济所处的发展阶段是完全不同的。当然,我们确实可以预先做出一些制度设计,但正如第一点中所强调的,类似的制度设计不能与我国目前的战略需求相矛盾。用最简单的话来解释,如果我们无法留住外资,又谈何未来的管理呢? 

更重要的是,从本次《办法》的内容和官方相应的表态来看,政府内部可能存在一种基于“感性因素”的不满和一种对“对等”的盲目追求:既然你能做,那我也能做。这实际上是一种战略上的不成熟,不但解决不了实际的问题,还有可能造成战略上的误判。真正的“对等”不是简单的“拿来主义”,任何合理的政策都要基于现实情况。我们必须要认知到的一点在于:任何的政策,其设计一定要基于冰冷的逻辑推导,而不是基于直观的情感投射,否则只能起到事倍功半的效果。 



《外商投资安全审查办法》全文

  • 第一条为了适应推动形成全面开放新格局的需要,在积极促进外商投资的同时有效预防和化解国家安全风险,根据《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国国家安全法》和相关法律,制定本办法。 
  • 第二条对影响或者可能影响国家安全的外商投资,依照本办法的规定进行安全审查。本办法所称外商投资,是指外国投资者直接或者间接在中华人民共和国境内(以下简称境内)进行的投资活动,包括下列情形: 
    • (一)外国投资者单独或者与其他投资者共同在境内投资新建项目或者设立企业; 
    • (二)外国投资者通过并购方式取得境内企业的股权或者资产; 
    • (三)外国投资者通过其他方式在境内投资。 
  • 第三条国家建立外商投资安全审查工作机制(以下简称工作机制),负责组织、协调、指导外商投资安全审查工作。工作机制办公室设在国家发展改革委,由国家发展改革委、商务部牵头,承担外商投资安全审查的日常工作。 
  • 第四条下列范围内的外商投资,外国投资者或者境内相关当事人(以下统称当事人)应当在实施投资前主动向工作机制办公室申报: 
    • (一)投资军工、军工配套等关系国防安全的领域,以及在军事设施和军工设施周边地域投资; 
    • (二)投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域,并取得所投资企业的实际控制权。前款第二项所称取得所投资企业的实际控制权,包括下列情形: 
      • (一)外国投资者持有企业50%以上股权; 
      • (二)外国投资者持有企业股权不足50%,但其所享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响; 
      • (三)其他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。对本条第一款规定范围(以下称申报范围)内的外商投资,工作机制办公室有权要求当事人申报。 
  • 第五条当事人向工作机制办公室申报外商投资前,可以就有关问题向工作机制办公室进行咨询。 
  • 第六条当事人向工作机制办公室申报外商投资,应当提交下列材料: 
    • (一)申报书; 
    • (二)投资方案; 
    • (三)外商投资是否影响国家安全的说明 
    • (四)工作机制办公室规定的其他材料。申报书应当载明外国投资者的名称、住所、经营范围、投资的基本情况以及工作机制办公室规定的其他事项。工作机制办公室根据工作需要,可以委托省、自治区、直辖市人民政府有关部门代为收取并转送本条第一款规定的材料。 
  • 第七条工作机制办公室应当自收到当事人提交或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门转送的符合本办法第六条规定的材料之日起15 个工作日内,对申报的外商投资作出是否需要进行安全审查的决定,并书面通知当事人。工作机制办公室作出决定前,当事人不得实施投资。工作机制办公室作出不需要进行安全审查决定的,当事人可以实施投资。 
  • 第八条外商投资安全审查分为一般审查和特别审查。工作机制办公室决定对申报的外商投资进行安全审查的,应当自决定之日起30 个工作日内完成一般审查。审查期间,当事人不得实施投资。经一般审查,认为申报的外商投资不影响国家安全的,工作机制办公室应当作出通过安全审查的决定;认为影响或者可能影响国家安全的,工作机制办公室应当作出启动特别审查的决定。工作机制办公室作出的决定应当书面通知当事人。 
  • 第九条工作机制办公室决定对申报的外商投资启动特别审查的,审查后应当按照下列规定作出决定,并书面通知当事人: 
    • (一)申报的外商投资不影响国家安全的,作出通过安全审查的决定; 
    • (二)申报的外商投资影响国家安全的,作出禁止投资的决定;通过附加条件能够消除对国家安全的影响,且当事人书面承诺接受附加条件的,可以作出附条件通过安全审查的决定,并在决定中列明附加条件。特别审查应当自启动之日起60 个工作日内完成;特殊情况下,可以延长审查期限。延长审查期限应当书面通知当事人。审查期间,当事人不得实施投资。 
  • 第十条工作机制办公室对申报的外商投资进行安全审查期间,可以要求当事人补充提供相关材料,并向当事人询问有关情况。当事人应当予以配合。当事人补充提供材料的时间不计入审查期限。 
  • 第十一条工作机制办公室对申报的外商投资进行安全审查期间,当事人可以修改投资方案或者撤销投资。当事人修改投资方案的,审查期限自工作机制办公室收到修改后的投资方案之日起重新计算;当事人撤销投资的,工作机制办公室终止审查。 
  • 第十二条工作机制办公室对申报的外商投资作出通过安全审查决定的,当事人可以实施投资;作出禁止投资决定的,当事人不得实施投资,已经实施的,应当限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施,恢复到投资实施前的状态,消除对国家安全的影响;作出附条件通过安全审查决定的,当事人应当按照附加条件实施投资。 
  • 第十三条外商投资安全审查决定,由工作机制办公室会同有关部门、地方人民政府监督实施;对附条件通过安全审查的外商投资,可以采取要求提供有关证明材料、现场检查等方式,对附加条件的实施情况进行核实。 
  • 第十四条工作机制办公室对申报的外商投资作出不需要进行安全审查或者通过安全审查的决定后,当事人变更投资方案,影响或者可能影响国家安全的,应当依照本办法的规定重新向工作机制办公室申报。 
  • 第十五条有关机关、企业、社会团体、社会公众等认为外商投资影响或者可能影响国家安全的,可以向工作机制办公室提出进行安全审查的建议。 
  • 第十六条对申报范围内的外商投资,当事人未依照本办法的规定申报即实施投资的,由工作机制办公室责令限期申报;拒不申报的,责令限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施,恢复到投资实施前的状态,消除对国家安全的影响。 
  • 第十七条当事人向工作机制办公室提供虚假材料或者隐瞒有关信息的,由工作机制办公室责令改正;提供虚假材料或者隐瞒有关信息骗取通过安全审查的,撤销相关决定;已经实施投资的,责令限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施,恢复到投资实施前的状态,消除对国家安全的影响。 
  • 第十八条附条件通过安全审查的外商投资,当事人未按照附加条件实施投资的,由工作机制办公室责令改正;拒不改正的,责令限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施,恢复到投资实施前的状态,消除对国家安全的影响。 
  • 第十九条当事人有本办法第十六条、第十七条、第十八条规定情形的,应当将其作为不良信用记录纳入国家有关信用信息系统,并按照国家有关规定实施联合惩戒。 
  • 第二十条国家机关工作人员在外商投资安全审查工作中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、泄露国家秘密或者其所知悉的商业秘密的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。 
  • 第二十一条香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资者进行投资,影响或者可能影响国家安全的,参照本办法的规定执行。 
  • 第二十二条外国投资者通过证券交易所或者国务院批准的其他证券交易场所购买境内企业股票,影响或者可能影响国家安全的,其适用本办法的具体办法由国务院证券监督管理机构会同工作机制办公室制定。 
  • 第二十三条本办法自公布之日起三十日后施行。



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