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中国应重建农业补贴系统

在中央文件和媒体报道中,经常听到“农业补贴”的字眼。据统计,每年国家农业相关补贴超过万亿元。但现实中很多人又经常抱怨:压根没有拿到,或者很少拿到国家补贴。实际上,出现这种问题的主要在于两点:其一,我国农业人口基数大,农业人口普遍相对贫困,因此容易出现僧多粥少的局面;更重要的是,我国的农业补贴工作缺乏系统性,且在具体执行过程中存在管理不善的问题,因此造成了“钱不少花,但收效甚微”的局面。

具体而言,因为农业补贴的种类太多、主管和发放部门不一、各省市情况不一致、各项目情况千差万别,很少有人能就我国的农业补贴数额给出一个具体的数字,但有一点可以肯定,这些年来,国家对农业的补贴并不是一句空话。大多数研究都以财政预算的10%为基础。而根据国家财政部的一份通报:2019年全年,全国一般公共预算收入190382亿元,从这个数据来看,可以估算出2019年涉农补贴应该在1.9万亿-2万亿之间。然而,由于要扣除不属于WTO界定的农业补贴项目,实际的数字要打上一个很大的折扣。以2014年为例,国家财政用于“三农”的支出为1.4万亿左右,但扣除后,实际农业补贴为3170亿元。农民人均获得农业补贴为500元左右。因此,考虑到我国农民的庞大基数,即使以平均值计算,农业补贴的份额还是较少。

此外,因为诸如管理上的漏洞和腐败等问题,农民真正能拿到手的金额实际上也要打一个很大的折扣。首先,农业补贴牵扯的领域相当之多:农机设备采购、农业项目补贴管理,养殖基地建设项目审核验收,水产、生猪、蔬菜、“三品”认证管理……涉农各个领域都能窥到“发财之道”。由于农补资金的申报和审核工作未实行严格的分级负责管理机制,导致申报和审定过程不规范。项目审核只在一定小范围公开,难以让社会和同行进行审核监督,存在很大的监管盲区。而申报审批权实质上由县级职能部门或乡镇站所掌握,这导致权力集中在基层少数人手中。他们在资金管理使用上既是“运动员”又是“裁判员”,掌管项目申请、审查、上报等“一条龙”环节,一旦这些人相互勾结作案,很难被发现。而这仅仅是资金向下发放的第一层,当资金来到地方负责人手里,“亲戚补”“村长补”“企业补”等问题同样非常严重,甚出现了农民申请农业补贴需要“摇号”的诡异现象。因此,概括来说,我国在农业补贴的问题上实际上存在总量不足与发放不充分的双重问题。更重要的是,我国目前的农业补贴仍然主要集中在“向农民发钱”的方式之上,但这并不是一种可持续的补贴方式。

实际上,放眼其他国家,农业在大多数情况下都不是一个高附加值产业。但农业直接影响着一个国家的食品供应和粮食安全,又有着举足轻重的地位。因此,对农业进行财政支持和补贴并不是“中国特色”,而与世界上主要的发达国家相比,我国的农业补贴水平也处在一个相对低位上。更重要的是,从发达国家的经验来看,“直接给农民发钱”并不是农业补贴的唯一形式。

举例来说,美国从1933年开始使用农产品补贴工具,几十年来农业补贴政策不断演化,如今主要通过两方面的扶持来帮助农民:其一是绕过WTO规则,其二是对农业市场进行强调控,平衡国内外价格关系,保证美国农产品在国际贸易中的价格优势最大化。美国的农业法案里面特别强调,要给农民提供一种收入的安全网。这不仅是要支持粮食生产,还要给农民提供一种收入支持,美国农民40%的收入来自农业补贴。由于美国是农业大国,其农产品产量实际上有供大于求的趋势,因为每当农产品价格低于政府所制定的目标价格时,美国政府便会通过“美国反循环补贴”来保证农民的收入。同时利用美国农业部的商品信用融资公司来收购多余产品,从而保证市场上的供求平衡。

而在日本,农业补贴则主要胜在对细节的划分以及对通过保险制度提高农民对于风险的抵抗能力。具体而言,日本的农业补贴项目高达470多种。农田保护和灾害防治、土地改良、基础水利、森林病虫害防治等一应俱全,农林牧渔各方面都得到了无微不至的补贴。作为对农业补贴的补充,保险制度也同样是有力的手法。在农业的巨灾保险方面,日本1947年就制定了“农业灾害补偿制度”,是国家对于农业灾害实施的公共保险制度,国家支付一半的保险金。在一系列政策帮助下,日本的农业补贴水平基本在47.3%左右。

而欧盟针对农业补贴则可以追溯到欧盟成立之初。共同农业政策是欧盟最古老的共同政策之一,于1962年实施,占欧盟预算的39%。这一政策的主要目标是对农产品价格进行宏观调控,从而保证农民的基本收入不会因为市场波动或者别国倾销而产生剧烈波动。但由于各国币值不同(欧元推出之前)以及其他一些问题,欧盟一直在尝试着改革。从2003年起,欧盟全面取消了原来的保护价收储政策,而代之以单一的“脱钩补贴”政策,换言之,补贴只与基期土地面积多少有关,根据面积进行定额补贴。2013年,欧盟又对上述政策进行了进一步的调整完善,确定了2014-2020年的政策方向、补贴标准和补贴预算总额。7年的预算总额是4080多亿欧元,平均每年580亿欧元左右。其中约78%用于农业直接补贴,其余22%用于农村发展。改革的总体方向保持不变,仍然实行脱钩补贴,更加强化了补贴对土地的关联性,要求农民注意保护土地和环境,更加突出市场导向。在直接补贴方面,欧盟按照全部成员国平均计算,为每公顷260欧元,相当于每亩130元人民币左右。欧盟的直接补贴政策,具有突出的优点:一是真正实现了市场定价,价补分离;二是极为简便易行,高度透明;三是财政支出可控,提前早知道——农民早知道,政府也早知道;四是属于绿箱政策,没有贸易谈判纠纷。

综合来看,我国在农业补贴的问题上与主要发达国家相比,不管是从总量还是具体执行上都存在一定的差距,但最重要的是,我国农业补贴的系统性严重不足。众所周知,中国的农业地区,绝大多数都是贫困地区,要想富裕,要么通过出售土地的方式,要么是对基础农业进行再创造。结合生态和粮食安全,中国根本不可能放弃农业生产,转而将土地都用于工业生产。过去很长一个时期以来,有一批毫无警觉意识的糊涂之士,反复在说,中国脱贫致富就是要搞工业,无工不富,有了钱但没了土地,还可以去买粮食。现在的国际形势已经清楚说明,这种糊涂认识的危害,毋庸多言。

今后的重点问题在于,国家政策一定要让搞农业的也能富裕起来,否则谁会去种粮?所以对农业补贴进行一次系统性的重构无疑是非常必要的,尤其是在地缘政治环境不断恶化、逆全球化的警钟不断回响的如今,粮食安全问题(同能源安全问题一道)已经很难再依靠全球化的分工来解决。钱花的不少,关键要看怎么花的,花到那里去?因此,我们认为重建农业补贴系统有相当大的迫切性与必要性。

最终分析结论(Final Analysis Conclusion):

从多个发达国家的实践来看,系统而科学的农业补贴对于支撑一国农业极为重要。中国作为一个人口大国,保障农业安全和粮食安全极为重要,对农业补贴进行一次系统性的重构非常有必要。



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